在天人感应思想和“天下有溺之者，由己溺之，天下有饥之者，由己饥之”、“民无食，济之当如拯溺救焚”的责任意识、社会上褒扬爱民国君谴责虐民国君的价值观念主导和支配下，中国古代历朝政府主动承担着灾荒救助活动的责任主题，如《国语》所说“以保息六养万民”。
一、传统救灾机制类别
救荒济民是荒政制度的实质，与儒家所追求的“仁政”理念非常贴合，因此在崇尚儒术的传统社会被普遍推崇并不断加以改进完善。统治者在灾荒之年是否施行荒政就成为衡量其政绩、道德的一条重要标准。在《周礼·大司徒》中记载了古代的荒政制度的雏形，即“荒政十二”：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰驰力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十一曰索鬼神，十二曰除盗贼” 均是灾后进行的抗灾救荒活动的具体方式，目的是为了维护社会秩序，保持社会安定，其内容涉及灾民救助（散利、舍禁、去几）、减轻灾民负担（薄征、驰力）、减少政府开支（眚礼、杀哀、蕃乐）、维护社会秩序（缓刑、多昏、索鬼神、除盗贼）等几个方面。这十二项荒政奠定了中国古代荒政制度的基石。在周秦两汉长期的救灾过程中，荒政制度不断发展完善，逐步形成由仓储制度、赈济制度、检恤制度和农垦制度组成的古代荒政制度的雏形。
中国历史上的救灾职责主要是由政府承担，并形成了一系列救灾制度制定与推广、财政支付与兜底、检查与监督机制。
一是从救灾主体看，大致可分为朝赈和官赈两类。所谓朝赈，即由中央朝廷主持，通常会对灾害地区拨发粮款、赈粜，并于灾后采取免除、缓征租赋等措施来恢复民生。所谓官赈，即由地方官主持的、在地区性自然灾害发生之后，动用地方库藏钱粮赈济救灾的活动。另外，还有民间义士自愿捐粮捐款赈济灾民的义赈活动作为补充。
二是从从救灾过程来看，古代救灾可分为灾前预防、灾中救助和灾后救济三个阶段的机制构成，政府通过创立各种制度和措施，以推动救灾机制的良好运行。所谓灾前预防，即建立粮食仓储制度，包括官方设立的常平仓、社仓、惠民仓等，以及民间自发集资设立的义仓；政府兴修水利、加强气象监测、建立粮价呈报制度等颇具防灾效能。所谓灾中救助，即在灾害发生的过程中官方所采取的一系列应急救助措施，例如建立严格的报灾制度等。所谓灾后救济，乃古代救灾机制的核心部分,主要有灾蠲、减征和缓征赋税等措施。
三是从救灾措施来看，古代已经衍生出了丰富多样的救灾方式，主要有赈济、移粟就民、移民就粟以及劝奖社会助赈等。所谓“赈济”，即在发生严重灾情后，国家向灾民无偿发放救济钱物，帮助灾民渡过难关。所谓“以工代赈”，即官府让灾民参与国家建设，如兴修水利、修造房屋等工程，从而获得相应的赈济钱物。所谓“移粟就民”，即从外地调运粮食支援灾区，或利用市场调剂手段实现粮食向灾区的流动。所谓“移民就食”，即指在灾害严重的地区和年份,官府颁布相关政策法令，组织引导灾民有序流动，到粮食丰裕地区就食糊口。
四是从救灾程序上看，可分为报灾、勘灾、审户和发赈几个步骤。所谓报灾，即指灾区地方官逐级向上汇报灾情。所谓勘灾，即地方官吏必须勘查核实田亩受灾程度，确定成灾分数，为发放救灾物资和减免赋税提供有效依据。所谓审户，即核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以便准确发放救灾物质。所谓发赈，即发放两联赈票，作为灾民领赈的凭据。
二、传统救灾程序
以清朝为例，其救灾程序可分为报灾、勘灾、审户和发赈几个程序，每个步骤都配以严厉的问责方式以强化官吏的救灾职责。
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（一）报灾
报灾是指灾区的地方官吏逐级向上汇报灾情，使得政府能够及时、准确地了解灾情，是政府救灾的第一步。西周观察天象、预测年份好坏的专门职官是保章氏，“保章氏以五云之物，辨吉凶水旱降丰荒之祲象”（《周礼·春官·大宗伯》）有点类似现代的灾害预报工作。
自秦汉时期始，中央政府对报灾工作非常重视，明令各级地方要及时上报雨泽。秦朝田律规定，如遇到旱灾、暴风雨、水灾或虫灾损伤了禾稼，地方官要及时如实上报。在睡虎地秦墓竹简《田律》中记录了灾害史研究中至关重要的上报雨泽令，规定了上报雨泽的项目、上报时间、受灾承载的农田面积，并根据灾区远近确定了适宜的报灾时限。汉代继承了秦国的雨泽报告制度，在中央政府设立了专门的灾害测报机构太史院，负责管理灾害信息收集工作。西汉末年时，复检不仅要明确分数，而且还要区分灾民家境情况。到了宋代，报灾、勘灾逐渐走上制度化。宋代，百姓向县政府报告灾情称“诉灾”。
最初，报灾没有什么限制，往往“秋诉夏旱”或“冬诉秋旱”。自北宋淳化二年（991年）始，出台了报灾时限规定，要求荆湖、江淮、二浙、四川、岭南百姓向官府报告水旱灾害，夏灾四月三十日、秋灾八月三十日为最后期限，此后形成定制。县官接到报告检查核实后，上报州官。州官复检后上报朝廷，确定受灾分数和户等及赈济蠲免比例。后来，又规定特别严重灾害可以免去复检。突发性灾害，不受时限，但必须在受灾一月之内上报。元朝把江南秋灾上报时限延长到九月底。明初报灾不拘时限，万历九年（1581年）定为内地分别为五、七月，沿边各为七、十月。为了提高救灾工作的效率，清政府制定了明确标准，严格规定了报灾期限和报灾程序。顺治十七年（1660年），正式定制：“夏灾不出六月终旬，秋灾不出九月终旬”。
（二）勘灾
为了增强中央政府对各个灾区、各种灾害的有效管理和救治，西周时期我国就产生了灾害等级评估的基本原则和方法，并且在灾害抗救中得到推广应用，因为灾害发生后政府的抗灾救灾活动必须适合灾情勘验评估的结果才能有效、公平进行。勘查灾情、确定灾年等级以进行适当救助的官员是士师，当时称之为“荒辩之法”（《周礼·秋官》），类似于现代的灾害评价和灾害抗救工作。
《周礼》中廪人的职责就是评定年份的好坏，根据人民生活水平而确定上中下三个等级。战国时魏相李悝提出了平籴法，对灾年的等级划分更加细致，他在确定丰年灾年的基础上，又进一步确立了大饥、中饥、小饥三级灾情评估准则，根据农业受灾和歉收情况政府给予灾民数量不等的粮食补助。
至迟在东汉时期，灾情勘验制度便已产生并趋于规范，其特点是灾赈的规模以灾情勘验结果为依据。负责勘灾事务的官员由皇帝委派，称“谒者”、“使者”。成灾面积在4/10以下的灾区一般不予赈济，成灾面积在4/10以上的灾区一般施行蠲免田租等救灾措施。
明朝勘灾程序相当烦琐，往往延误救灾。于是，宣宗（1426—1435年）以“民饥无食，济之当如拯溺”等原因，允许地方官员应急处理。万历九年（1581年）明确规定，地方凡遇重大灾伤，州县官亲赴现场勘明，申呈抚、按。巡抚不待勘报，速行奏闻；巡按不必等候部覆，即将勘实分数作速具奏，以凭覆请赈恤。
清初要求地方有灾及时上报，顺治十七年（1660年）正式定制：“夏灾不出六月终旬，秋灾不出九月终旬”。地方官吏必须勘查核实田亩受灾程度，确定成灾分数，其目的在于使官府摸清情况，为以后发放救灾物资和减免赋税提供有效依据。清初规定，歉收地方五分以下不成灾。乾隆初年起，凡受灾五分之处也算成灾上报。户部接到各地报灾题请后，还要派员复勘，查证属实，勘灾结果可作为蠲免的依据。
（三）审户与发赈
救灾审户与发赈则是古代救灾机制的关键程序。审户是指核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济。清朝程序更加完备和严格，受灾人户要填写简明申报表。勘灾人员一一核查后，州县官将结果汇总造册上报。如果有需要赈济的人户，要按照审户程序把灾民划分极贫、次贫等各个等级。
审户之后须发给赈票。赈票一共两联，发放时须当面填写，当面裁给，并注入根单，作为凭据。这种作法能够有效地避免冒领赈灾物资现象的发生，防止官吏利用职权谋取私利。地方审户完毕，上级官吏要抽对查验，然后放赈。放赈是办理赈务最后的、也是最关键的一道程序。清廷放赈的规定是：州县在本城设厂，四乡各在适中处所设厂，使一日可以往返。倘一乡一厂相距仍远，天寒日短，领赈男妇栖托无地，地方官宜勿拘成例，多设一二厂以便灾民。（未完待续）
（注：图片来自网络）
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